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尹成杰:农村土地三权分置是农地制度的重大创新
发布时间: 2017-11-13 17:16:27       


    习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出, 现阶段深化农村土地制度改革, 要更多考虑推进中国农业现代化问题, 既要解决好农业问题, 也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下, 促使承包权和经营权分离, 形成所有权、承包权、经营权“三权分置”、经营权流转的格局。这一重大论断, 为全面推进土地制度创新和完善农村基本经营制度指明了方向, 具有重大意义。

 

  第一, 农地“三权分置”, 是我国农村土地制度的重大创新

  2015年中央“一号文件”提出, 抓紧修改农村土地承包方面的法律, 界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权的权利关系。1978年以来, 我国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 建立了具有中国特色的农地制度和农村基本经营制度。这一制度的核心是“分”和“统”。

  第一次“分置”, 是“两权分置”, 即把农村土地所有权与土地承包经营权进行分置。通过“分”和“统”, 坚持集体土地所有制, 把集体土地的承包经营权落实到承包户, 实现家庭承包经营。第一次“分置”, 是在农村集体与农户之间进行的, 是农户与集体之间农地产权的重新配置, 是农地制度的第一次创新, 奠定了农村基本经营制度的基石, 极大地解放了农村生产力, 促进了农业农村经济加快发展。

  现在提出的“三权分置”, 是第二次“分置”, 即在农村土地所有权与承包经营权分置的基础上, 促使承包权与经营权再分置, 实现所有权、承包权、经营权相互分置和并行, 赋予集体、承包户、经营者各自对应的权利主体、权能结构、权属关系和保护手段。第二次“分置”, 是在承包经营权内部进行的, 是承包者与经营者之间农地关系与相关权利义务的重新配置。第二次“分置”, 分置的层次更高, 分置的边界更清晰, 分置的意义更深远, 将从更高层次上创新和完善农地制度和农村基本经营制度。

 

  第二, “三权分置”是土地所有权与承包经营权“两权分置”的延伸和提升, 是我国基本经营制度的重要完善

  20世纪80年代初, 农地所有权与承包经营权分置, 是我国农地制度和基本经营制度的第一次重大创新。在这一基础上, 承包权与经营权再分离, 是我国农地制度和基本经营制度的第二次重大创新。

  农地由集体统一经营到“两权分置”是个飞跃, 由“两权分置”到“三权分置”又是个飞跃。两次飞跃, 对我国农业农村发展、对维护农民权益和现代农业建设, 都具有划时代的里程碑意义。

  一是进一步丰富和完善了中国特色的农地产权设置模式。世界上大多数国家, 农地产权主要是一元化或二元化的制度安排。我国农地产权第一次分置, 属所有权与承包经营权分离的二元制度安排。第二次分置, 即“三权分置”, 应是农地所有权、承包权与经营权分置并行, 属三元制度安排。既坚持了农地集体所有, 又维护了承包权人的法律地位, 实现了经营权人的用益物权。这是我国农地产权制度的具有中国特色的重大创新和实践。

  二是进一步解放“人”和“地”。“两权分置”, 农民从“大帮哄”的统一劳动经营下解放出来, 实现了自主决策、自主劳动、自主经营, 但人并未完全从土地和农村解放出来, 地并未完全从不善经营和不愿经营的承包者手里解放出来。“三权分置”, 进一步将“人”和“地”解放出来, 人可以外出务工,地可以流转规模经营。

  三是进一步厘清农地主体和权利边界。“两权分置”, 所有权与承包经营权的边界是清楚的, 但承包权与经营权的边界是混合的。承包权与经营权边界不清, 无法厘清和保证承包者和经营者的用益物权, 因而也模糊承包者、经营者的主体地位, 影响经营权的顺畅流转。通过“三权分置”, 可以清晰界定三类主体地位、权利边界和权责利关系。

  四是进一步明确和强化经营权的地位。“两权分置”, 农村土地承包经营权模糊化设置, 导致经营权成为承包权的附属权利, 其随意性和不稳定性较大。通过“三权分置”, 可以进一步明确和强化经营权的独立地位, 有利于经营者获得长期稳定的经营预期, 促进形成土地流转新格局。

  五是进一步丰富和完善了农地产权的用益物权和担保物权权能。“两权分置”, 由于承包权与经营权没有分开, 农地用益物权较为单一, 担保物权难以实现。通过“三权分置”, 可以丰富农地用益物权内容, 增加农地财产收益, 又有利于农地担保权能的实现。

 

  第三, 农村土地“三权分置”, 顺应我国农村改革发展的新趋势, 符合现代农业发展的新需求

  一是实行“三权分置”, 是我国农村综合性改革和农业供给侧结构性改革不断深化的需要。党的十八大以来, 我国农村综合性改革力度加大, 农业供给侧结构性改革不断深化, 一些关键领域和环节的改革取得突破性进展。制度性改革是农业供给侧结构性改革的题中应有之义。实行农村土地“三权分置”, 有利于优化农地资源配置, 创新农业经营方式, 促进适度规模经营。从土地承包经营看, 实现了从生产经营责任制改革向产权制度改革的转变, 实现了从经营自主权利向用益物权保障的转变。农地“三权分置”既是农村综合性改革的重要内容, 又为农业供给侧结构性改革提出了新任务新要求。

  二是实行“三权分置”, 是建设中国特色现代农业的需要。现代农业发展对农地制度创新提出了新要求。农业生产经营规模化、专业化、集约化、标准化程度不断提高, 对农村土地承包关系稳定、土地资源要素优化配置提出新的要求。随着种粮大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业、股份合作经济组织为代表的新型农业经营主体不断成长, 新型农业规模经营加快发展, 他们对充分而有保障的经营权有着较高期待和要求。通过“三权分置”, 可以在稳定所有权的基础上, 进一步稳定承包权, 活化经营权, 实现土地稳定性和流动性的统一。

  三是实行“三权分置”, 适应农村经济结构和社会组织结构调整变化的需要。随着工业化、城镇化的加快推进, 农村大量劳动力转移, 农村社会组织结构发生深刻变化。一些地方村委会与部分村民相互分离, 集体经济组织与部分集体成员分离, 土地发包方与部分承包方分离, 有的家庭主要劳动力与老人子女分离。这些新变化, 给集体经济组织的经营管理和土地发包方、承包方、经营方带来许多新情况新问题, “两权分置”已难以持续稳定地满足需要。在这种情况下, 既要坚持土地集体所有, 又要稳定承包关系;既要规范农地流转, 又要实现财产权利。实行农地“三权分置”有利于较好解决上述问题。

  四是实行“三权分置”, 适应农民实现土地用益物权的利益期待。在“两权分置”阶段, 承包者与经营者实现自己用益物权的手段受到制约。特别是随着城乡一体化加快发展, 大量农民离乡离土、离地离农、分工分业, 人们迫切要求把承包权与经营权分置并行, 为承包权、经营权的单独行使和单独实现提供条件。实行“三权分置”, 可以进一步稳定承包关系, 解除农民流转土地的后顾之忧, 让一部分农民“带着承包权进城”, 让一部分农民依靠经营权致富, 使承包权人和经营权人都找到自己用益物权明晰、便捷、有效的实现途径。

 

  第四, “三权分置”, 有利于催生和促进农村制度完善和创新

  “三权分置”是当前我国农村改革的重大任务。不分置“三权”, 农业适度规模经营就难以有效推进, 集体产权制度改革就难以完全到位, 农民土地用益物权就难以充分实现。因此, 要把“三权分置”作为农村改革的一项重要任务, 把“三权分置”与农业农村制度创新有机结合起来。

  一是把“三权分置”与深化农村土地制度改革结合起来。在分置“三权”的基础上, 坚持所有权、稳定承包权、强化经营权、规范流转权、实现收益权, 兼顾国家、集体和农民三者的利益, 活化权能, 提高效率, 释放潜力, 建立健全中国特色的农村土地制度。

  二是把“三权分置”与完善农村“统分结合”的双层经营体制结合起来。“分”和“统”是农村双层经营体制的核心。“分”是“统”的基础。在“三权” (所有权、承包权、经营权) 上“分”, 是高层次的“分”;在“三化” (规模化、集约化、标准化) 上“统”, 是高层次的“统”。实现“三权分置”、“三化统筹”, 是对农村双层经营体制的重要完善。

  三是把“三权分置”与深化农村集体产权制度改革结合起来。农村集体经营性资产都有“三权”问题。农地是农村集体资产中规模最大、涉面最广、管理最难的资产。农地“三权分置”制度创新必将带动农村集体经营性资产改革, 为建立现代的农村集体资产产权制度提供经验和借鉴。

  四是把“三权分置”与建立新型农村经营体系和社会化服务体系结合起来。“分”与“统”的提升,为新型农业经营主体的发育提供了发展机制和资源条件。承包权与经营权分置, 将有力催生和发展专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、股份合作组织等新型规模经营主体, 同时促进农村新型经营体系和社会化服务体系的建立健全。

  五是把“三权分置”与创新农村金融制度结合起来。“三权分置”有着巨大的衍生效应和溢出效益, 使农民在独立的经营权上获得贷款抵押、担保权能、保险保障。农村金融产品创新、信贷条件、农业保险等制度创新, 应与“三权分置”协调同步推进。

 

  第五, 加快推进农地“三权分置”立法建设, 健全相关配套制度措施

  一是提高战略定位。把“三权分置”作为农村改革发展的一项重要任务, 同当年家庭承包经营制度创新摆在同等重要地位, 以此推进农村制度综合改革。

  二是提供法律保障。“三权分置”的提出, 迫切要求现行法律修改和创新, 适应这一重大变化的需要。我国现行物权法、土地管理法、土地承包法等6部法律法规, 使用的概念都是“土地承包经营权”。实行“三权分置”, 要系统地梳理和修改相应法律法规, 实行承包权与经营权分置, 并明确具体的法律条文和权利内容, 为“三权分置”提供法律保障。

  三是加快土地确权。农村土地确权是实现“三权分置”的重要基础和具体体现。通过土地确权,把土地权利明确到地、明确到户、明确到人。建立涵盖完全的权利、主体与内容的物权登记制度。把确权证书作为相关权利主体享有权利、市场交易、抵押担保、权利保护的有效权威凭证。

  四是严格耕地保护。农地“三权分置”, 是坚持农地集体所有上的承包权与经营权分置, 是集体土地所有制的坚持和完善。承包权与经营权分置并行, 放活经营权, 促进土地流转, 要防止农地非粮化、非农化的倾向。要充分发挥集体土地所有权能, 强化所有者地位, 加强耕地用途管理, 坚持农地农用, 对违反农地用途管制的要及时纠正或收回土地, 严守耕地红线和基本农田底线。

 

 

  (来源:农业经济问题2017年第9期)



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